Chile regional: del centralismo atávico hacia un futuro incierto

Vamos del presente al pasado. Es imposible abstraerse de los desaciertos que la pandemia del Covid-19 ha desnudado en todo el mundo. Ciertamente, nuestro país no es la excepción y actualmente se encuentra inmerso en un complejo panorama donde existen más dudas que certezas. Muchas cosas son discutibles. Dado lo imprevisto de la enfermedad, todos los estudios se hacen sobre la marcha.

Lo que no es discutible es el centralismo exacerbado que atenta contra el buen funcionamiento de las regiones, provincias y comunas. Alcaldes clamando por cuarentenas, poderes regionales totalmente supeditados a Santiago con mínimo margen de acción, entre muchos otros, son parte del cuadro que se acentúa en esta emergencia sanitaria.

A partir de eso surge la siguiente inquietud. ¿Cómo es que una porción geográfica que representa apenas el 2% de la superficie nacional tiene tamaña injerencia sobre el destino del otro 98% del país? No hay justificación, mas sí hay una explicación, que tiene su punto de partida en los mismísimos albores republicanos.

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— Universidad de Concepción (@udeconcepcion) May 29, 2020

En una sociedad donde los avances tecnológicos relegan de una forma peligrosa el interés por el conocimiento de los procesos, retroceder hacia el Chile decimonónico es siempre un ejercicio sorprendente. La formación de un Estado con la urgencia de seguir atendiendo conflictos bélicos —y a la vez diseminar y adoptar los elementos comunes que van moldeando una nación— fue algo común en la América liberada, pero todo país cuenta con sus particularidades.

Para el Dr. Armando Cartes Montory, atendiendo a la formación de la República de Chile del siglo XIX, “la relación entre el gobierno central y las regiones se fue construyendo de la misma manera en que el Estado se fue organizando y estructurando; a la vez que las mismas regiones fueron adquiriendo su fisonomía a través de la creación de provincias y otras medidas. Por lo tanto, en el primer siglo, más que un trato desde el centro a la periferia, es más bien a veces una relación de alianza, a veces de conflicto —pero siempre en una permanente tensión—, porque más allá de los proyectos políticos de los gobiernos de turno, lo que siempre hubo en el siglo XIX fue un Estado central que intentaba fortalecerse”.

Dicho establecimiento consistía, entre otras medidas, en tomar el control del territorio, instalarse en las distintas dimensiones que tiene la presencia del Estado en la sociedad; no solo la dimensión política consistente en la instalación de intendencias, gobernadores, jueces, sino “también en la necesidad de ir construyendo caminos, comunicando a los territorios, de que se generara una economía más allá de lo local. Además, se fue desarrollando una identidad nacional que implicó también un contenido político, en virtud del cual todos pasamos a ser chilenos, miembros de un Estado y además ciudadanos con derechos políticos y obligaciones respecto del Estado”.

Según el docente del Departamento de Administración Pública y Ciencia Política de la Universidad de Concepción, toda esa estructura implicó una tensión con las provincias. “En cada una de ellas existía una élite regional, provincial, constituida por las familias más poderosas en términos económicos, políticos y sociales, las cuales se integraban en el Cabildo y eran dueñas de las haciendas. Constituían un poder radial, un centro de gravedad. Había uno en Coquimbo, Santiago y Concepción (las tres provincias), pero también lo había en Talca y otros puntos. Esos poderes locales tuvieron que ir cediendo su espacio al Estado central que lo fue suplantando, le fue quitando atribuciones para entregárselas a los delegados del gobierno”.

“Provincianos”

La tensión llegó a su máximo nivel cuando Ramón Freire Serrano, representante de las provincias, en su marcha a Santiago, consigue la abdicación de O’Higgins y posteriormente le es concedido el cargo de Director Supremo.

Para el Director de Convergencia Regionalista de Estudios Aplicados, CreaSur, de la Universidad de Concepción, Dr. Esteban Valenzuela Van Treek, lo del problema de las regiones tiene larga data, ya que “Chile tiene una historia desde la revolución conservadora del año 1830; desde ahí usa un traje presidencialista que dura hasta hoy, independiente del signo político, incluyendo a gobiernos desarrollistas de fines de los años 60 y principios de los 70 del siglo pasado”. 

Por su parte, Cartes plantea que “aun cuando con el triunfo de los conservadores en Lircay, la Carta Fundamental de 1833 y el ascenso de Portales se impuso el ala conservadora, por detrás siempre estaba esta otra alternativa de ser un país más descentralizado, más liberal, menos católico, más regionalista y moderno; que son las claves propias de un Estado moderno y se terminaron imponiendo a fines del siglo XIX, triunfando con la instalación del Estado liberal; pero cuyas ideas eran prematuras en la década de los veinte”. 

Pero nada de esto resolvió el panorama de las provincias. Cabe preguntarse entonces por los personajes claves de la primera mitad del siglo XIX del Chile Republicano. Salvo Portales, oriundo de Santiago, tenemos a Bernardo O’Higgins, Ramón Freire, Joaquín Prieto y Manuel Bulnes; los dos primeros fueron directores supremos y los dos últimos ejercieron la presidencia. ¿Qué tenían en común? Su origen provinciano; O’Higgins de Chillán y los tres restantes de Concepción.

O’Higgins, Freire, Prieto y Bulnes | Memoria Chilena

¿Por qué ellos no ejercieron acciones decisivas para relevar a las provincias? El Dr. Cartes, quien también se desempeña en el Departamento de Historia de la Universidad de Concepción, explica que “al parecer, dichos personajes se fueron convenciendo de que el momento que estaba viviendo Chile amenazaba su subsistencia por la guerra que seguía vigente con España, con la campaña del Perú. Destruido económicamente, no era el momento de generar autonomías provinciales que solo podían producir disensos y tensiones; se convencieron de que a pesar de tener un origen provincial, lo mejor para Chile era un Estado centralizado; no para siempre, pero al menos era lo más conveniente en esa etapa del desarrollo del país”.

“El caso más extremo es Bulnes, quien terminó tomando las armas para defender el proyecto de Chile centralizado, de Estado-Nación, en contra del sector provinciano, de su primo-hermano José María de la Cruz. ¿Cómo se explica eso? El mismo O’Higgins intentó disminuir las provincias, crear delegados departamentales al estilo francés, lo que trajo consigo el alzamiento de las provincias y su posterior derrocamiento”, agrega Cartes.

Sin lugar a dudas, una oportunidad histórica que se perdió. Luego de la Guerra del Pacífico (1879-1883), Santiago se enriqueció de tal manera que el tema era poco y nada relevante. “Ya no se necesita de las regiones para explicar la historia de Chile”, apunta el docente. 

¿Gobernador(a) regional?

Al tener diagramado de manera sucinta el panorama del siglo XIX, el siglo que vino a continuación trajo nuevas escaramuzas tendientes a la descentralización, las que lamentablemente quedaron en nada.

“En la Constitución de 1925 se insinúa la posibilidad de crear asambleas provinciales, lo que no se cumple, por lo que finalmente las provincias quedan con gobernadores designados. Además, como son demasiadas, el poder local es atomizado; todo el mundo entiende que con el territorio dividido en tantas provincias, ellas no tienen ni la población ni los recursos para contar con algún grado de autonomía”, apunta Cartes.

Un gran cambio —solo desde el punto de vista administrativo— vino el año 1974, cuando se aprueba el Decreto ley que da origen en Chile a doce regiones más una región metropolitana, que luego queda consagrada en la Constitución de 1980. Según el Dr. Cartes, “al ser regiones más grandes, es más probable que puedan tener grados de autonomía en todo sentido; pero en el gobierno militar las personas a cargo son intendentes designados, muchas veces generales o altas autoridades del mundo militar, que tienen un consejo asesor, el Codere (Consejo de Desarrollo Regional), que tampoco cuenta con verdaderas atribuciones resolutivas”.

Y así se llegó a la vuelta de la democracia, periodo en el cual el Dr. Valenzuela —ex diputado por O’Higgins (2002-2010) y ex alcalde de Rancagua (1992-1996)— cuenta una serie de importantes eventos divididos en distintos períodos presidenciales, todos tendientes a la descentralización. “Durante el gobierno de Aylwin se crean los Consejos Regionales, después con Eduardo Frei Ruiz-Tagle se genera la obligación de que las regiones pacten con los ministerios aspectos de programación de la inversión, luego, con Ricardo Lagos, sacamos adelante lo del royalty minero, que les dio a las regiones recursos frescos para innovaciones en ciencia y tecnología. Finalmente, en el segundo gobierno de Michelle Bachelet, queda programada esta elección de Gobernador(a) Regional”.

Justamente dicha elección, cuya fecha es el 21 de abril del próximo año, abre un escenario nuevo para la política chilena. Muchos y muchas la ven, a pesar del escaso margen inicial de acción de la futura autoridad, como el paso inicial para ir ganando terreno desde una base con la que actualmente no se cuenta.

Heinrich Von Baer, presidente de la Funcación Chile Descentralizado: «Postergar la elección de gobernadores regionales es injusto y lesivo, porque sería opacada por las presidenciales» https://t.co/2uVBpksSp0

— ChileDescentralizado (@Chile_DyD) May 18, 2020

“A todos nos resulta evidente que las facultades, atribuciones y recursos que administra el Gobierno Regional son insuficientes, y solo van a generar frustración cuando se asuman los cargos, porque no van a tener la capacidad de realmente gobernar y transformar la región. También existe preocupación porque los Delegados(as) Presidenciales, que son una figura legítima que existe en muchos países, tiene muchas atribuciones y finalmente son ellos(as) quienes van a seguir gobernando como el antiguo intendente, pero con otro nombre”, plantea Armando Cartes.

Cabe recordar que el o la Gobernador(a) Regional estará a cargo del Consejo Regional, el cual es elegido desde 2009, pero que apenas administra el 5% del presupuesto regional; todo lo demás está supeditado al gobierno central a través de las distintas Seremis o a través del Intendente, que sigue siendo un funcionario de exclusiva confianza del Primer Mandatario.

Pese a esto, Cartes —quien actualmente se desempeña como presidente del Capítulo Regional Biobío de la Fundación Chile Descentralizado— es de la idea de que ahora se debe avanzar hacia una nueva fase en la política chilena, donde “probablemente todo se complejice; pero todo tiene que empeorar antes que mejore y no lo va a hacer por sí mismo, porque no es un problema teórico, sino que es un problema de poder y este nadie lo regala”.

El Dr. Valenzuela ve la elección de Gobernador(a) Regional como fundamental por tres razones. “Primero, porque van a existir por primera vez proyectos y programas de toda la región, junto con una agenda transformadora en cada una de ellas. Lo segundo, al otro día de la elección de Gobernador(a) Regional se va a exigir moderación, fin de privilegios y abusos del gobierno central; fin de evasiones brutales de las empresas extractivas, como por ejemplo, el caso de las forestales en la zona centro-sur de Chile que no pagan tributos territoriales; eso va a ser muy potente para el empoderamiento estructural de la región. Lo tercero, es que si un candidato no saca más del 40% de los votos habrá segunda vuelta, lo que obligará a coaliciones territoriales, donde los movimientos más territorialistas en la experiencia comparada cobran mucha importancia”.

Por su parte, la profesora del Departamento de Administración Pública y Ciencia Política, Dra. Jeanne Simon Rodgers, reconoce respecto al Gobernador(a) Regional que “poco a poco se van a ir abriendo espacios. A pesar de sus atribuciones limitadas, su legitimidad democrática debe favorecer el fortalecimiento de un debate público sobre temas regionales. En los primeros momentos será fundamental construir espacios transversales público-privados, derecha-izquierda, con las tres provincias para debatir temas de la región”.

La académica complementa señalando que para ella hay tres atribuciones centrales: temas medioambientales, ordenamiento territorial y transporte público. “Son todas decisiones que tienen impacto en el mediano y largo plazo. Se requiere contar con una visión territorial y prospectiva”.

Biobío a largo plazo

La Región del Biobío tiene múltiples ventajas comparativas para sobresalir, no solo a nivel nacional, sino internacional. Su importante vida portuaria, con la consiguiente apertura hacia el Pacífico, le otorga grandes oportunidades de desarrollo. Pero para ello, lo primero es ser dueños del propio destino.

Ficha de caracterización regional | Desigualdad Regional en Chile (2018), PNUD

Esteban Valenzuela imagina una “región plurinacional, industrial y verde; tiene que salir de la plaga forestal sin valor. Por otro lado, en los índices de calidad de vida urbana destacan algunas comunas del Gran Concepción, pero hay un gran abandono de Curanilahue, Los Ángeles, etc. Por eso se fue Ñuble. También hay un gran conflicto que es el mapuche, muy importante sobre todo en Cañete, Contulmo y Tirúa”.

“La región no tiene el carácter plurinacional que aproveche la calidad de Alto Biobío con los pehuenches, y con los lafquenches y mapuche en la provincia de Arauco. Las tres islas no están integradas al turismo, Quiriquina, Mocha y Santa María tienen una pésima conectividad. Buena parte de la península de Tumbes sigue como un recinto militar muy cerrado y eso se puede pactar en una gran apertura. Hay que adoptar el industrialismo, la creatividad, donde también somos fuertes, con eso se podría convertir en la mejor región del país”, finaliza el Director de CreaSur.

El Dr. Cartes piensa en la “paradiplomacia, el sur argentino y la vinculación con el Biobío creando un cordón oceánico, aprovechando la estructura de puertos y aeropuertos internacionales. El océano Pacífico, que antes era una barrera, hoy es un camino que nos conecta con China y con zonas con las cuales nuestra región ya tiene convenios de cooperación directos. Necesitamos despegar todo el potencial que se genera con la agroindustria, agrotecnología, con la capacidad de nuestra región de educar, de nuestras universidades, etcétera”.

Cartes enfatiza que aquí fue donde se produjo el cruce entre dos pueblos, mapuche y español, para dar lugar a un pueblo mestizo, a un pueblo nuevo que es Chile; con su identidad, con sus luces y sombras; “en definitiva, un pueblo que tiene todo para tener una identidad propia, una región que tiene más territorios y más recursos que Bélgica; una costa maravillosa, una cordillera, puertos, entre otros, para desarrollarse y optar a ser como Cataluña, el País Vasco, Quebec, territorios que han tomado el destino en sus manos y han logrado darle un mayor bienestar a su propio pueblo”, sentencia el también Director del Archivo Histórico de Concepción.

Apuntando hacia lo macro, la profesora Simon argumenta que “ya no es efectivo un Estado muy centralizado. Si no avanzamos hacia mayor autonomía, seguramente habrá mayores conflictos y protestas, debilitando la democracia formal. Ya lo hemos visto con los alcaldes, quienes actúan para abordar los problemas en sus territorios; los movimientos ambientales que han logrado parar proyectos. En el mediano plazo, afectará la calidad de vida y la economía porque será difícil planificar. De todas maneras, habrá actores que lograrán colaborar y buscar soluciones fuera de los canales institucionales” 

Finalmente, la profesora realiza una advertencia. “Con autonomía, igual habrá desafíos importantes, en especial relacionados con la captura del Estado por intereses particulares. Dependerá mucho de los y las líderes que emergen. Lo importante será construir acuerdos transversales para la región y mantener relaciones de colaboración con el nivel central. Mayor autonomía nos permite negociar mejor con el nivel central, pero deberíamos favorecer la comunicación y coordinación”.

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